本文針對2008年修訂的《中華人民共和國消防法》實施以來，不少消防監(jiān)督人員在消防行政執(zhí)法實踐中對行政相對人主體認(rèn)定容易出現(xiàn)偏差的現(xiàn)狀，闡述了消防行政處罰中如何區(qū)分和認(rèn)定責(zé)任主體性質(zhì)，以期推進(jìn)基層消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

　　消防行政處罰，是指法律法規(guī)規(guī)定的行政主體依法對違反消防法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的消防違法行為人實施的行政處罰。對于公安消防機(jī)構(gòu)來說，消防行政處罰是依據(jù)《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）和地方法規(guī)規(guī)章實施法律監(jiān)督的一種有效手段。但由于消防行政執(zhí)法本身的專業(yè)性、復(fù)雜性，加之現(xiàn)役制消防監(jiān)督執(zhí)法人員崗位輪換快、法律專業(yè)素質(zhì)不高，在行使行政處罰職權(quán)過程中也就不可避免地出現(xiàn)一些差錯。本文就目前有關(guān)消防行政處罰中行政相對人主體認(rèn)定問題談?wù)勛约旱囊稽c(diǎn)淺見，以供探討。

　　一、當(dāng)前消防行政處罰中對行政相對人主體認(rèn)定存在的問題

　　《消防法》第六章法律責(zé)任一章對消防違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任、執(zhí)法主體及執(zhí)行方式等內(nèi)容作了相關(guān)規(guī)定，其中第五十八條至第六十九條主要是行政管理相對人違法行為的罰則，具有處罰種類多、案由多，罰款起點(diǎn)高、幅度大等特點(diǎn)。消防行政相對人是指消防行政執(zhí)法主體行使消防行政執(zhí)法權(quán)的作用對象，是基于消防行政執(zhí)法管轄關(guān)系而確定的。根據(jù)《消防法》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，消防行政相對人包括公民、法人和其他組織。對于行政相對人主體性質(zhì)的認(rèn)定將直接影響到整個行政處罰案件是否正確、合法。在《消防法》第六章中，其中部分條款明文規(guī)定了違法行為的責(zé)任主體，但不少罰則未明文規(guī)定責(zé)任主體的性質(zhì)，如：第六十五條第二款規(guī)定，并未從主體性質(zhì)來規(guī)定；也有部分條款對違法行為的實施主體和責(zé)任主體僅規(guī)定為單位，如：第五十八條第二款，規(guī)定違法行為的責(zé)任主體為建設(shè)單位，對一些尚未確定主體地位的“準(zhǔn)單位”排除在責(zé)任主體之外，造成部分主體實施的消防違法行為游離責(zé)任追究之外。這些都凸顯出消防行政執(zhí)法實踐面對的困惑，在一定程度上影響了基層消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

　　二、對行政相對人主體性質(zhì)的認(rèn)定依據(jù)

　　消防法是調(diào)整消防管理法律關(guān)系的法律規(guī)范，屬于行政法的范疇。消防法所規(guī)定的法律責(zé)任為消防法律責(zé)任，屬于行政法律責(zé)任的范疇。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法對違反行政法律規(guī)范主體的確認(rèn)采用了“公民、法人或者其他組織”的界定標(biāo)準(zhǔn)。參照民事法律規(guī)范有關(guān)民事權(quán)益主體確認(rèn)的法律規(guī)定，《民事訴訟法》也采用了“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”界定標(biāo)準(zhǔn)。1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中第四十條對公民、法人和其他組織進(jìn)一步細(xì)化為：其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織、合伙型聯(lián)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會團(tuán)體登記證的社會團(tuán)體、法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)、中國人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)、中國人民保險公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)、經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)。最高法院上述有關(guān)民事權(quán)利主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并不僅僅限于民事訴訟主體的確認(rèn)，基于司法解釋“準(zhǔn)法律”的法律地位和人民法院審理各類案件訴訟主體確認(rèn)的主要法律規(guī)范之一，上述主體認(rèn)定規(guī)范也是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法管理相對人主體認(rèn)定的法律規(guī)范。

　　三、對消防行政處罰中行政相對人主體性質(zhì)的區(qū)分

　　在消防行政處罰所依據(jù)的法律規(guī)范中，一般把違反行政管理規(guī)范的責(zé)任主體描述為個人和單位，而很少使用“公民、法人和其他組織”的描述。究竟哪些主體應(yīng)劃歸個人范疇，哪些主體應(yīng)劃歸單位的范疇，至今沒有明確法律規(guī)范，這也是造成不少消防監(jiān)督人員在執(zhí)法過程中對行政相對人主體認(rèn)定錯誤的原因所在。

　　一是關(guān)于個人的認(rèn)定。筆者認(rèn)為，行政相對人主體認(rèn)定中的“個人”，并不局限于一般意義上的自然人、公民，還應(yīng)包括個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)、個人合伙和合伙企業(yè)。

　　個體工商戶在法律上的定義是個人還是單位，或者說是公民還是其他組織長久以來一直存在爭議。筆者認(rèn)為，個體工商是屬于個人，其理由有：一是在《中華人民共和國民法通則》中將個體工商戶歸為第二章的范疇，并且對其主體做了明確，為公民；二是最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中關(guān)于其他組織的解釋中，未將個體工商戶納入其中；三是個體工商戶不像公司等組織擁有獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，其債務(wù)承擔(dān)不以個體工商戶的固有資產(chǎn)為限，而由經(jīng)營個體工商戶的公民個人或家庭財產(chǎn)負(fù)無限責(zé)任。因此，個體工商戶在進(jìn)行消防行政處罰時應(yīng)當(dāng)以個人進(jìn)行定性處罰。

　　個人獨(dú)資企業(yè)由一個自然人投資，財產(chǎn)為投資人個人所有，對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。個人獨(dú)資企業(yè)并不是一個公司法人，而是一個個人經(jīng)營實體。個人獨(dú)資企業(yè)在《民法通則》中與公民和自然人是一并進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的。故在消防行政處罰中應(yīng)將個人獨(dú)資企業(yè)按個人確定主體。對于個人合伙與合伙企業(yè)的認(rèn)定則比較復(fù)雜。個人合伙適用《民法通則》調(diào)整，應(yīng)按個人認(rèn)定主體。合伙企業(yè)以依法登記取得主體資格，適用《合伙企業(yè)法》，應(yīng)作為單位認(rèn)定。

　　二是關(guān)于單位的認(rèn)定。消防法律責(zé)任條款中所稱的單位主要指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織。

　　機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位在我國《民法通則》中被視為非企業(yè)法人，屬于消防法中表述的單位范疇。

　　企業(yè)是指從事生產(chǎn)、貿(mào)易、運(yùn)輸及服務(wù)性活動的獨(dú)立核算單位，屬企業(yè)法人。對于企業(yè)法人的認(rèn)定，只要核準(zhǔn)營業(yè)執(zhí)照上的企業(yè)性質(zhì)一欄就可以進(jìn)行認(rèn)定。

　　其他組織，又稱為公民、法人之外的其他組織，是指不具備法人資格但可以以自己的名義從事民事活動的組織。其特征是：具有穩(wěn)定性的社會組織體，具有相應(yīng)民事權(quán)利能力和民事行為能力的組織體，是不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的組織體，是不同于自然人和法人的組織體。在消防行政執(zhí)法中，非法人其他組織仍屬于單位范疇。

　　此外，關(guān)于不屬于單位的非單位其他組織的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，非單位其他組織違反消防法，應(yīng)當(dāng)依照具體的條文進(jìn)行理解。原則上按照個人實施消防違法行為進(jìn)行處罰。法律、法規(guī)、規(guī)章有特別規(guī)定，對某些具有特定功能、條件、范圍的場所規(guī)定特定的消防違法行為要以該場所作為法律責(zé)任承擔(dān)者追究責(zé)任的，從其規(guī)定。

　　四、消防行政處罰中確認(rèn)行政相對人主體性質(zhì)的方法

　　根據(jù)上述對消防行政處罰中行政相對人主體性質(zhì)的認(rèn)定依據(jù)和區(qū)分，在消防行政處罰司法實踐中可以從以下幾方面確認(rèn)責(zé)任主體性質(zhì)：

　　一是從規(guī)范性條款的內(nèi)容分析。

　　《消防法》總則、火災(zāi)預(yù)防等章節(jié)對于單位和個人的法定義務(wù)作了明確，尤其是一些排他性義務(wù)，如建設(shè)單位申請備案的義務(wù)、個人報告火警的義務(wù)，那么在確定法律責(zé)任主體時，未申請備案的違法行為顯然不能以個人為主體，謊報火警也不能以單位為主體。

　　二是從法律責(zé)任條款的表述分析。大部分法律責(zé)任條款都明確限定了違法行為的主體，如《消防法》六十條第一款明確了違法行為主體為單位，那么這些行為的責(zé)任主體就不能是個人。

　　三是從違法行為的本身性質(zhì)分析。一些違法行為帶有很強(qiáng)的主觀色彩和個體行為性，如《消防法》第六十二條、六十三條、六十四條規(guī)定；而另一些行為則有強(qiáng)烈的集體屬性，屬于單位職責(zé)，如《消防法》第六十條第（六）項規(guī)定：人員密集場所在門窗上設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物的。

　　四是從違法行為實施人的身份分析?！断婪ā返诹畻l中對一些違法行為既規(guī)定了單位罰則也明確了個人罰則，我們可以從違法實施主體、主觀認(rèn)識和客觀方面進(jìn)行判斷：違法行為的實施必然由個人所為，但卻不必然都按照個人違法進(jìn)行處罰。確定違法行為的性質(zhì)，要分析行為實施人的身份是否是代表某一單位或集體，是否被單位負(fù)責(zé)人或管理人授意。二是分析行為實施人的主觀狀態(tài)。行為實施人的主觀意圖或動機(jī)是讓誰受益，是單位還是行為人本身，從而區(qū)別違法行為到底應(yīng)當(dāng)由誰為責(zé)任主體。

　　五是從違法行為的行為方式分析。單位和個人的違法行為實施方式是不同的，大部分單位違法行為存在組織性、集體性，而個人違法則沒有這兩個特點(diǎn)。如：《消防法》第五十八條第一款中，對于一些出資人為個人，正在組建，僅獲得工商部門企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記，尚未確定主體地位的“準(zhǔn)單位”投資新建的建筑、開辦的場所、從事的經(jīng)營等活動，可以視為該法人的行為，按照單位責(zé)任主體實施處罰。

　　此外，關(guān)于個人與單位的區(qū)分，我們還需掌握一些特例，如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》第八條規(guī)定：設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)采用企業(yè)的組織形式。因此，雖然網(wǎng)吧大多為個人獨(dú)資企業(yè)，但在消防行政處罰中仍應(yīng)當(dāng)作為單位責(zé)任主體對待。

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